"Francia busca reencarnarse como Europa; Alemania busca la redención a través de Europa". Zbigniew Brzezinski. El gran tablero mundial: La supremacía estadounidense y sus imperativos geoestratégicos.
Desde el pasado 1 de enero de 2022, Francia ocupa la presidencia rotatoria del Consejo de la Unión Europea por decimocuarta vez desde que dio inicio la integración europea. A partir de la gran ampliación al Este, que determinó que la Unión Europea pasase de 15 a 28 Estados miembros, y pasará a ser de 27 tras el Brexit, esto hace que la presidencia rotatoria del Consejo de la Unión Europea se ejerza cada 13 o 14 años. En el caso de Francia, la última vez fue en 2008, con Nicolas Sarkozy. La próxima vez será en 2035, si no hay más ampliaciones mientras tanto.
El 9 de diciembre de 2021, tal y como nos hacíamos eco en la sección del Instituto Symposium "El Trazo de Kalamos", el presidente Emmanuel Macron hacía públicas las prioridades de la presidencia francesa y el logotipo tricolor, que une las letras U (en azul) y E (en rojo) con una flecha blanca que simboliza el progreso.
El lema "recuperación, poder, pertenencia" es un lema que ya se formuló hacia finales de 2020, con motivo de la pandemia de la COVID-19, y establece los imperativos de este "momentum":
1/ Relanzar la economía europea;
2/ El poder de Europa debe ser reforzado (una ambición francesa de una centralidad absoluta); y,
3/ Trabajar muy activamente en cultivar la pertenencia, amenazada por los cuatro pilares que se han lanzado sobre la Unión Europea para derribarla:
A/ Brexit;
B/ Los llamados populismos;
C/ Las tendencias "antiliberales"; y,
D/ Las divisiones de todo tipo que recorren la política europea.
Estamos ante unos ejes que demuestran la ambición de Francia, algo sobre lo que Alemania ya ha reaccionado con el valor declarativo del pacto tripartito de coalición. Como ya dijo Brzezinski, y es la cita con la que hemos abierto este documento, está en la esencia de Francia encarar los desafíos y presentar sus posicionamientos con grandeza, sea como acción o como reacción, de ahí que busque una forma de sublimarse hasta la reencarnación a través de Europa y desarrollar su proyecto liberal y social en competencia, o por abandono, de los anglosajones para Occidente y para el mundo. A partir de mayo de 2017 Emmanuel Macron ha hecho de la "soberanía europea" su eje central que ha ocupado su política exterior y europea.
La presidencia tras la modificación de Lisboa
Hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 2009, el Estado que ejercía las funciones como presidente ostentaba la presidencia de todas las formaciones del Consejo: el Consejo Europeo, todos los Consejos de Ministros, los Comités de Representantes Permanentes (COREPER I y II), el Comité Político y de Seguridad (CPS), además presidir cualquiera de los grupos de trabajo del Consejo.
La presidencia disfrutaba de un considerable poder de iniciativa, controlaba la agenda y hablaba en nombre de la Unión Europea. Un ejemplo muy oportuno de lo que era presidir el Consejo antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa de 2009 precisamente lo podemos hallar durante la presidencia de Nicolas Sarkozy, ya que convocó el Consejo Europeo 5 veces en 2008 (en lugar de las 2 reuniones habituales) y que tomó la iniciativa de mediar de forma totalmente personal, en nombre de la UE pero sin que ésta estuviera presente, en el conflicto que estalló bajo su presidencia entre Rusia y Georgia el 8 de agosto de 2008. El Consejo de Asuntos Exteriores, convocado por Bernard Kouchner el 13 de agosto de 2008, se limitó a ratificar el acuerdo alcanzado por la noche entre Moscú y Tiflis, y totalmente a posteriori.
Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa se han introducido unas modificaciones que dejan en una posición "más disminuida" a la presidencia, ante todo al comparar con lo que era anterior a 2009. A día de hoy, el Consejo Europeo cuenta con un presidente permanente, el belga Charles Michel, que tiene como funciones el convocar las reuniones, fijar el orden del día, proponer textos y es también mediador. Es evidente que Charles Michel se encargará de hacer un hueco al presidente Emmanuel Macron y se encargará de que la coordinación con una ambiciosa presidencia francesa es lo más precisa posible, aunque no contará con la influencia directa que tuvo Nicolas Sarkozy cuando ejerció la presidencia en 2008.
La presidencia resulta ser también y ante todo permanente en todas las instancias que estén relacionadas con la gobernanza de las relaciones exteriores de la Unión Europea. Es decir, y aplicándolo al caso concreto que nos atañe, no va a ser el Ministro de Asuntos Exteriores de Francia, Jean-Yves Le Drian, quien presida el Consejo de Asuntos Exteriores, sino el Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Josep Borrell Fontelles. De igual modo, el CPS y los grupos de trabajo de relaciones exteriores no van a estar presididos por funcionarios franceses, sino por personal del Servicio Europeo de Acción Exterior (EEAS, por sus siglas en inglés). En el momento en que se estaba negociando el proyecto de una Constitución para Europa dentro del bienio 2002 a 2004, la idea que subyacía tras esta forma de una presidencia permanente buscaba la forma de evitar los contratiempos de las presidencias rotatorias en las relaciones exteriores, en las que cada país trataba de impulsar sus prioridades durante la presidencia de turno.
Todo lo hasta aquí expuesto no implica que, en este caso, la presidencia rotativa francesa no vaya a influir en las prioridades exteriores, ni mucho menos. Por ejemplo, Eslovenia, que ejerció la presidencia el semestre anterior, se encargó de dotar de impulso la agenda con los países de los Balcanes Occidentales. Pero la política exterior europea está en manos del Alto Representante y el Servicio Europeo de Acción Exterior, que la expresan y dirigen. Dentro de lo que definimos como formatos clásicos de reuniones con terceros países, que adoptan las formas de cumbres, reuniones ministeriales, diálogos políticos a nivel de altos funcionarios, la Unión Europea pasa a estar representada en principio por sus dos presidentes al más alto nivel, en estos momentos la presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, y el presidente del Consejo Europeo, Charles Michel, por su Alto Representante, Josep Borrell u otros comisarios a nivel ministerial, por altos funcionarios del Servicio Europeo de Acción Exterior y de la Comisión a nivel de servicios. En caso de que un Jefe de Estado o un Jefe de Gobierno o bien un ministro de la presidencia adoptase una iniciativa unilateral en nombre de la Unión Europea, en el ejemplo que he puesto, como lo hizo Nicolas Sarkozy en su momento, estaría desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa de 2009 alterando el juego institucional europeo y exponiéndose a todas las críticas imaginables.
No obstante es preciso señalar, llegados a este punto, que la presidencia rotatoria se mantiene en nueve de las diez formaciones del Consejo, entre las que cabe destacar especialmente el "Consejo de Asuntos Generales", que se reúne una vez al mes y que, por consiguiente, va estar presidido por Clément Beaune en calidad de secretario de Estado de Asuntos Europeos. El Consejo de Asuntos Generales ejerce un importante papel en lo que tiene que ver con la preparación de las reuniones del Consejo Europeo, en el tratamiento de las cuestiones relativas al Estado de Derecho en la UE, en el debate sobre la situación del proceso de ampliación y en el seguimiento de los avances de la Conferencia sobre el Futuro de Europa. Bruno Le Maire como titular del Ministerio de Economía, Finanzas y Relanzamiento, Barbara Pompili al frente del Ministerio de Transición ecológica, Julien Denormandie como responsable del Ministerio de Agricultura y alimentación, Jean-Michel Blanquer como ministro de Educación, de la juventud y del deporte, Gérald Darmanin como ministro del Interior, Eric Dupont-Moretti como ministro de Justicia, entre otros se encargarán de la presidencia de los respectivos Consejos de Ministros. También dentro del Consejo de Asuntos Exteriores, es posible encontrar una configuración "comercial" que continúa siendo presidida por la presidencia rotatoria, en este caso por Franck Riester, que se desempeña como ministro Delegado encargado de Comercio Exterior. En cualquiera de estos ámbitos, toda la cadena del Consejo permanece en manos de la presidencia de turno, incluidos los dos COREPER presididos por el Representante Permanente de Francia ante UE, Philippe Léglise-Costa, y su adjunto, Fabrice Dubreuil, y donde ambos tienen un papel clave en la preparación de las reuniones del Consejo y también del Consejo Europeo, además de ejercer un arbitraje de gran valor en cuanto a los puntos delicados.
Una presidencia con el periodo de reserva electoral
En esta ocasión el ejercicio de la presidencia del Consejo por parte de Francia viene a coincidir con fechas que resultan ser de relevancia en el calendario electoral francés: estamos hablando de las elecciones presidenciales de abril (primera vuelta el 10 y segunda vuelta el 24), y a continuación las legislativas de junio de 2022. Esta circunstancia se dio en el transcurso de la presidencia francesa de 1995, pero François Mitterrand no se presentó entonces a la reelección.
El elemento que determina la principal limitación del calendario electoral no es otro que el de imponer un periodo de reserva electoral que se sitúa en fechas anteriores a las elecciones presidenciales. Es decir, a partir del 20 de marzo de 2022, el presidente y el ejecutivo sólo podrán participar en reuniones que tengan un imperativo diplomático: es decir, el caso de las reuniones del Consejo y del Consejo Europeo en Bruselas, pero no se ha programado ninguna reunión oficial de rango presidencial o ministerial en Francia después del inicio del periodo de reserva, para ajustarse a la ley. La fijación de tal calendario ha obligado a la presidencia francesa a hacer una concentración de su agenda visible en un periodo muy corto, justo al comienzo de su presidencia, y a celebrar la mayor parte de sus aproximadamente cincuenta reuniones y conferencias ministeriales entre principios de enero y principios de marzo de 2022.
No obstante hay que señalar que la presidencia francesa no se va a limitar a simplemente dos meses útiles. Los Consejos van a continuar reuniéndose de forma regular tanto en Bruselas como en Luxemburgo a lo largo del semestre de presidencia francesa. Así, los días 24 y 25 de marzo y también los días 23 y 24 de junio se celebrarán, tal y como es habitual, dos Consejos Europeos en Bruselas, y la presidencia también organizará una cumbre informal en Francia los días 10 y 11 de marzo sobre el modelo de crecimiento para 2030. La Comisión, los grupos de trabajo, los COREPER y el Parlamento Europeo van a continuar desempeñando sus respectivos trabajos y avanzando en el proceso legislativo y en los debates sobre los textos. Los altos funcionarios franceses van a seguir movilizando su capacidad de trabajo, sus competencias y sus talentos para desempeñar su papel en el contexto de la presidencia. En lo que se refiere a la demarcación de la política exterior, la cuestión de la reserva electoral francesa no tiene ninguna repercusión, ¿por qué? El motivo es que las formaciones del Consejo están dirigidas por el Alto Representante y el Servicio Europeo de Acción Exterior y la Unión Europea pasa a estar representada en el exterior por personalidades de las instituciones.
Una vez finalicen las elecciones presidenciales francesas el 24 de abril de 2022 con la segunda vuelta, se dará lugar a un nuevo periodo de reserva, esta vez para las elecciones legislativas francesas. Pero la presidencia francesa contará con un margen para proyectar un último esfuerzo en el caso de que Emmanuel Macron sea reelegido, ya que podrá presentar los resultados operativos de la presidencia francesa. Si el candidato electo el 24 de abril de 2022 fuese otra persona, no contará con el tiempo suficiente como para reorientar sustancialmente la presidencia, aunque tratará por todos los medios de ponerle fin asegurando a sus socios el compromiso europeo de Francia. Al respecto, podemos pensar en la forma en que el primer ministro Lionel Jospin en 1997, o el presidente François Hollande en 2012, miembros electos con un programa de relativa ruptura, pusieron inicio a sus respectivos mandatos bajo el signo del compromiso aceptando, para el primero, el pacto de estabilidad y crecimiento que acompañaba al Tratado de Ámsterdam, mientras que para el presidente François Hollande hubo que aceptar el tratado de estabilidad, cooperación y gobernanza negociado por su antecesor en la magistratura, Nicolas Sarkozy.
